没弄清这些难点和关键点，2025年怎能做好城市更新？-凯发app平台
国内外城市更新已经走过一个漫长的实践过程，探索形成了众多有益的政策制度和实施路径。但不可否认的是，城市更新是一场攻坚战，依然存在着诸多矛盾和困境，需要以超常规的思维破局起势，找准堵点和难点，疏通裉节点，提高城市更新效率和质量。本文提出了城市更新需要突破的六大难点和五大关键，梳理形成一些具体的操作思路和实践建议，为城市更新实施工作提供借鉴和参考。
城市更新实施需要突破的六大难点
1、如何推动城市更新顶层制度执行落地。
回顾城市更新的内涵发展与制度变迁历程，制度创新决定着城市更新的模式与质量，引领着城市更新的创新实践。国家层面的城市更新制度和政策引导，往往是地方开展城市更新的依据。1950年代以来，日本、英国、德国、美国、新加坡等国家先后在城市更新领域开展制度建设，逐步进入到关注社会、经济、文化综合治理的阶段。我国在国家层面还未出台全面整合的城市更新法律法规，但随着“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以来各大部委先后出台了多项政策文件和指导意见，国家发改委出台《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），正处于政策密集出台期。但目前来看，国家层面的政策都是指导性文件，部分政策执行的配套文件、实施细则、操作指引尚不完善，政策实施边界尚不明确，自上而下的顶层设计落地性有待提高。
从地方层面看，深圳、上海、北京等城市先后发布了城市更新条例，从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力的法治和制度保障，备受社会关注。目前来看，各地城市更新配套政策和细则正在研究中，制度创新尚待实践优化，导致更新项目实施仍面临诸多堵点。比如，深圳城市更新条例明确了历史违建必须先核查后签约、市场主体依据搬迁补偿安置协议申请预告登记、区政府启动征收所得物业权利与市场主体协商签约等重点制度创新，但由于无上位法依据、配套操作指引未出台、具体规则或规范缺失等，导致部分条例内容迟迟无法落地。再如，北京城市更新条例提出在符合设计要求、保障建筑安全的基础上，可以合理利用厂房空间进行加层改造，此举打通了已实施项目在手续办理上的堵点，但老旧厂房内部加层改造的管理细则、面积认定标准及手续办理流程尚未出台。
2、如何兼顾和体现城市更新的多重价值。
城市更新不仅是一项政策工作安排，更是一种非常重要的城市发展方式。随着城市建设由过去的粗放式增量扩张逐渐进入存量内涵式提升的新阶段，简单粗暴的城市更新方式已难以满足人民对美好生活的向往需求。国家“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”，强调推进城市生态修复、功能完善，城市更新已成为一个更加系统化的城市发展政策，将走出一条中国特色城市发展道路。2021年政府工作报告明确了实施城市更新行动的总体目标，即建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，城市更新需要向目标综合、价值多元、整体设计、整合推进的方向转变，更加关注调节人与社会全面发展的综合目标。
新时代的城市更新已不再限于对建筑、环境等物质实体简单的改造，而是应充分关注到城市更新是个多元价值提升的过程，要通过有温度的城市更新实现对社会价值、民生价值、生态价值、文化价值等多方面的综合激发，为人民创造更加美好的生活，为城市创新更有价值的场所。从经济价值看，通过实施城市产业空间的更新，形成新的经济增长点，在存量中获得增量，实现城市的内涵式发展。从社会价值看，注重提升公共服务和基建配套质量，赋予老旧社区以活力，成为更宜人、宜居的理想社区，提高人民群众的幸福感和获得感。从文化价值看，越来越关注城市风貌和文化底蕴保护，利用更为精准和柔和的改造方式，焕发新的活力，全力保留城市记忆，保持老城格局脉络。如何兼顾城市更新的多重价值，是城市更新实施的关键，也是城市更新工作的一项重要课题和难点问题，需要寻找新的目标内涵实现路径。
3、如何实现城市更新项目收益与投资平衡。
资金问题是城市更新项目能否顺利实施的关键，也是一直以来城市更新工作面临最大的难点和制约所在。与传统的新建项目相比，城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、建设周期长、收益回报不确定等特点，融资难和投资平衡难并存，也是实施主体关注的重点内容。城市更新项目特别是改建扩建类和拆除重建类项目，开发体量一般较大，开发内容多，包括拆迁、安置、改造、重建等多个环节，涉及空间载体、基础设施、公共设施等多项建设工程，资金量需求较高。不仅如此，由于城市更新项目具有公共物品或准公共物品属性，也就决定了其本身收益较低，甚至成本收益倒置。而且，城市更新项目运作周期较长，相应的融资期限较长，其间可能受政策、规划、审批等多种因素影响，导致项目实施存在一定的不确定性，项目回报面临较大的风险，反而进一步增加融资成本。
城市更新项目最大的投入是前期拆迁腾退，而根据现行国家政策征拆资金的融资受限条件较多，包括地方政府性债务管理、政府隐性债务防范化解等，都对地方政府和相关投资主体进行了严格约束，特别是在房企红线限制、国企央企降负债的大环境下，城市更新项目的融资难度进一步加大。同时，由于城市更新项目是一级开发的延续，按照目前政策一般都是固定回报，受融资难度大、开发周期长影响，往往很难实现投资与收益平衡。进入新时期，城市更新更加强调可持续性，如何有效地获取资金，如何有效保障项目收益与融资平衡，如何有效平衡多元主体的利益，是城市更新需要解决的重要问题，也是城市更新项目有效推进的难点。
4、如何高效解决城市更新历史遗留问题。
作为老旧存量空间，部分城市更新项目建成年代久远，建设背景和条件复杂，历史遗留问题较多，尤其是产权分散、手续缺失、无证无照等问题突出，加大了改造实施难度，甚至导致项目停滞。受历史遗留问题影响，部分老旧更新空间产权分割严重，涉及各类企业、团体组织、个人等多个业主，甚至以小产权个人业主为主，但由于缺乏合理退出或正常收回的有效途径，面临严峻的产权利益协调问题，制约着城市更新项目实施进度。权证缺失、手续资料不完整也是城市更新项目实施的难点之一，比如土地证、产权证、规划证缺失，或者是未取得规划建设指标、未完成消防和人防竣工验收、产权地籍界线缺失等，都将影响更新项目前期手续办理，甚至导致立项审批、施工许可等改造手续无法办理。
目前来看，虽然全国各大城市陆续出台城市更新条例，制定相关的政策和法规制度，解决了项目实施中的部分历史遗留问题，比如物业权利人、建筑用途转换、土地用途兼容等。但总体上看，有关产权协调、权证手续办理等事项仍以“一事一议”为主，主要由项目实施主体逐一报备相关办理部门，尚未形成统一化、规范化、标准化的流程制度。在实际办理过程中，可能会由于各部门事权划分不清晰，出现多头管理、重复审批等情况，导致部分更新项目“改不动”“改不了”。随着城市更新行动部署的深入，大量的老旧空间项目将进入集中更新改造期，权证齐全是办理各项改造手续的前提条件，也是需要破解和解决的重点问题。
5、如何加速城市更新空间资源和要素导入
自国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动以来，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相关政策进入密集出台期，必将带动大量高品质存量空间释放。《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》提出，规划期内，全市城市更新和土地整备实施规模不少于95平方公里。其中完成综合整治用地不少于45平方公里。2021年，深圳市共完成城市更新用地供应规模320.07公顷，2022年全市新增城市更新单元计划规模不超过595公顷。《上海市产业园区转型升级“十四五”规划》提出，更新盘活产业用地50000亩，将特色产业园区打造为城市更新名片。根据《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》，到2025年将重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级，有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”，产业空间将进入集中更新阶段。
新常态下，城市更新不仅是各地政府优化空间利用结构的重要选择，也是各大房企正在逐步调整布局的重要业务方向，将成为转变城市发展方式和推动高质量发展的战略抓手。随着商务办公、商业消费、文创体验等多元更新空间释放，如何快速导入适宜的高端要素和资源，加速形成空间集聚发展效应，是决定城市更新利用效率的关键所在。从现实情况看，深圳、上海、北京等大城市正在加速城市更新部署，尤其是中心城区正在统筹改造一批高品质、大体量的产业空间，将迎来空间招商引资的集中期，势必会形成一定的优质产业资源竞争，甚至会造成部分更新空间低效利用。新时期的城市更新行动下，要关注空间形态的改造，更要注重空间内容和功能迭代升级，加强空间利用规划和引导。
6、如何通过共建共治形成城市更新合力
与增量空间规划建设相比，以存量改造升级为主的城市更新利益关系更为复杂，更需要政府、企业、居民等多元主体共同参与，通过不同利益群体的沟通协商，实现共建共治共享，进而推动城市更新由效益导向转变为价值导向。目前，城市更新工作已在我国大范围展开，然而中央政府和地方政府之间在治理过程中的关系和事权划分不清晰，自上而下的工作实施体系仍不完善，地方事权的下放尚不充分，缺乏结构性和系统性制度协同。与之相对应，城市更新全过程管理机制不健全，特别是实施和监管力度不足，权责利有待进一步平衡。从参与主体看，除政府持续强化空间规划管控功能外，企业、居民、社区、投资机构等其他主体参与的路径不清晰，缺乏与基层治理机制的有效衔接，解决社会问题的作用力度不足，空间更新活力释放不充分。
在实践中，各地方层面不断创新城市更新治理机制，正在探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。但目前仍处于起步阶段，“政府—市场—权利主体—公众”多元主体互动机制不成熟，精细化的治理机制不完善，尤其在新的形势下，需要进一步思考如何强化系统性更新理念和融合创新思维，借助多元力量共治共享有效推动更可持续的城市更新，实现经济、社会、人文、环境等多维度目标的统一，这些都是城市更新工作面临的现实困难和制约。
破解城市更新困局的五大关键点
1、建立城市更新工作实施逻辑和组织体系。
与增量扩张时代的城市建设不同，以存量提升为核心的城市更新面临更加复杂的形势、更加多元的主体、更加综合的目标，对工作统筹实施也提出了更高的要求，需要转变大规模开发的工作思路与理念，坚持以人民为中心，以补短板、留文化、保业态、美环境、升产业为主线，建立“自上而下”与“自下而上”相结合的底层实施逻辑，夯实工作实施基础体系。同时，要充分结合城市更新统筹实施难度大、组织协调任务重的实际情况，建立纵向协调、横向贯通的实施推进机制，稳步有序开展城市更新行动，形成高效的工作合力。比如，目前深圳、广州、珠海、上海等部分城市已成立市级层面的城市更新专职管理机构，作为城市更新工作总体统筹实施部门；作为第一批城市更新试点，成都率先建立了“四个一”城市更新体系，即一套政策法规体系、一套规划编制体系、一个高效的行政管理体系和一个可行的实施体系。
2、加强城市更新规划引导和组团统筹实施。
从城市更新的实施路径看，组团式、片区化综合统筹更新正在逐步取代点状式、单业态更新，最终实现大规模的城市全域更新。在现阶段的城市更新中，要坚持“不算小账，算大账；不算短账，算长账”的思维，以单元统筹推进为抓手，打破传统以地块为单位的更新项目推进机制，将更新对象相对集中成片的区域划为更新单元，放大更新价值。《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》明确，在全市1371个街区管控范围内，聚焦街区实施率≥80%及更新资源任务分布比较集中的地区，划定近期178个城市更新重点街区，加强统筹部署和规划引领。在组团推进过程中，要在符合建筑总量控制的前提下，按照规建管一体化的模式，识别不同类型空间的价值差异，加强分类规划和引导，优化空间指标配置，优先保障公共利益，实现更新单元经济价值、社会价值与生态价值的统筹提升。
3、推动城市更新多维目标和愿景有机统一。
随着城市快速发展和物质空间改善，城市更新被赋予更加丰富的战略意义和实践内涵，有机融合了经济、社会、文化、生态等多维愿景，其中以人为本是最核心的价值导向和驱动要素。新的时代背景下，要探索更加有效的城市更新可持续模式，实现多维度目标的统一，推动城市高质量发展，走出一条中国特色城市发展道路。推动居住空间更新，以改善人民生活条件为核心，补齐配套短板，提升居住品质，提高人民群众的幸福感和获得感。加强产业空间更新，以老旧厂房、低效楼宇、老旧产业园区为重点，坚持空间改造与产业升级相结合，实现产业功能和结构迭代升级，培育新经济，激发新动能。加快文化空间更新，活化历史建筑街区，尤其是古建筑、文化遗存、工业遗存，植入新的文化功能，丰富多元文化业态，保留城市记忆，延续城市文脉，促进城市内涵式发展。注重公共空间更新，加强街区公共空间景观设计建造，优化城市家具配置，推动公共服务设施、绿道蓝网、慢行系统的衔接，促进公园绿地开放共享。
4、加快城市更新制度堵点和难点试点突破。
近年来，各地积极实施城市更新行动，结合自身实际和特色，探索具有突破性和适用性的政策制度。比如，从2009年国内首部关于城市更新的政府规章出台，到2021年我国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》，深圳城市更新的顶层设计一直走在全国前列。进入新阶段，城市更新的广度和深度不断拓展，各地方要综合考虑地域基因、经济水平、社会发展等不同因素，进一步探索容积率转移、用途转换、开发权转移、存量空间融资等关键制度创新，研究制定技术标准、规范导引，明确统一的审批流程，构建专业高效的城市更新实施机制。必要的情况下，选取条件较为成熟的区域进行试点，逐步实现大范围的复制推广，降低政策风险成本。比如，2022年4月，重庆市发布全国首部城市更新技术导则，以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”为主线，细化了城市更新的工作内容、规范工作流程。
5、注重城市更新多元主体参与和利益平衡。
多元参与是城市更新的基础与保障，有利于形成共建共治共享效应，降低城市更新投入成本，平衡复杂利益诉求，实现城市更新多重价值。一方面，要畅通多元主体参与的渠道和路径，推动多方参与的形式、流程、范围、权责等协作机制制度化，吸引央企国企、投资平台、地产商、运营商、社会组织、居民个人等共同参与，在统一透明的机制下进行充分的博弈与协商，释放城市更新活力。另一方面，基于城市更新多元主体的参与动力，制定平衡各方利益的制度，完善相应的评价激励机制，特别是要加强市场主体的政策引导，满足合理的利润要求，调动市场参与的积极性。
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